Fredric Alm
De krångliga miljötillstånden

Omöjliga miljövisioner kör Sverige i diket

Politikernas grandiosa miljövisioner lämnar fältet öppet för självsvåldiga myndigheter och aktivism, menar flera tunga industriföreträdare. Resultatet blir allt mer oförutsägbara och komplexa miljötillståndsprocesser som hotar allt från tillväxtplaner och investeringar till äganderätt. ”Det är helt schizofrent”, säger en tung vd i gruvnäringen.

Efter 40 år inom gruvnäringen och med chefspositioner på jättar som Boliden och LKAB axlar Per-Erik Lindvall nu vd-skapet för gruvföretaget Kaunis Iron som förra sommaren väckte liv i gruvdriften i Pajala.

Den globala efterfrågan på järnmalm är stark och priserna därefter. Därför vill företaget nu utöka verksamheten och har ansökt om tillstånd för att fördubbla produktionen i två nya brott. En investering som handlar om flera miljarder kronor.

Idag opererar Kaunis Iron på det tillstånd som gavs till Northland Resources innan konkursen 2014, men nu försöker Naturvårdsverket få det indraget och har ansökt hos Mark- och miljödomstolen i Umeå om att återkalla det.

Det betyder att företagets verksamhet, som totalt inklusive underleverantörer sysselsätter över 400 personer, kan få ett abrupt slut om både det nuvarande miljötillståndet dras in samtidigt som företaget inte får tillstånd för den utökade verksamheten.

För Per-Erik Lindvall och den övriga ledningen på Kaunis är det en frustrerande situation.

Per-Erik Lindvall Herman Öberg/NSD

– Det betyder att om Naturvårdsverket av någon anledning anser att verksamheten inte är i linje med deras syn så kan de när som helst dra igång en rättslig process om ett återtagande. Vilken finansiär är beredd att lägga upp stora summor pengar i ett projekt om man hela tiden löper risken att bli ”attackerad”, trots att man har erhållit ett tillstånd, frågar han sig.

Det tog Kaunis Iron ett års dedikerat arbete och 7 000 sidor att skriva sin miljötillståndsansökan. Per-Erik berättar att han varit med om tillståndsprocesser som tagit allt från ett till åtta år och att det i princip är omöjligt att veta varför ett tillstånd tar längre tid än ett annat.

– Vi äger inte heller någon påverkan eller insyn i hur vår ansökan hanteras. Samtidigt vet vi att landets domstolar nyligen larmat om bristande resurser med långa kötider som följd.

– För människorna i Pajala och i regionen kan vår satsning göra skillnad mellan hopp och förtvivlan. Det är stötande att staten inte kan säkerställa förutsägbara, effektiva och rättssäkra tillståndsprocesser, fortsätter han.

”Känns som industrin förlorat ett slag här”

När konsultbolaget Ramböll Management Consulting på uppdrag av Svenskt Näringsliv undersökte hur tidskrävande miljötillståndsprocesserna är kom man fram till att den genomsnittliga väntetiden för alla branscher är drygt tre år men för en gruva var väntetiden 5,9 år utan överklaganden och 6,9 år med överklaganden.

Kerstin Brinnen är chefsjurist på gruvnäringens branschorganisation Swemin.

Kerstin Brinnen Svemin

– Vi förstår att vi har stora verksamheter och att det är viktigt att utreda miljökonsekvenserna ordentligt. Men vi upplever att det blir allt svårare att veta vilket material man ska ha med sig in i en process som kan ta flera år och att det finns en oförutsägbarhet i alla moment.

Per-Erik Lindval anser att det inte en isolerad företeelse utan att det skett ett skifte i hur samhället ser på industriverksamhet.

– Vi har varit för ouppmärksamma på att de för oss självklara positiva följderna med en industrietablering inte längre ses som lika positivt från många myndigheter och politiker. och sett i ett längre perspektiv känns det som att vi inom industrin har förlorat ett slag här.

EU:s ramvattendirektiv – ”omöjligt att uppfylla”

Pia Pehrson är partner på advokatfirman Foyen. Hon tycker att miljöståndsprocesserna blivit betydligt svårare och oöverskådliga de senaste åren och pekar på framförallt på två orsaker.

Det sjätte kapitlet i miljöbalken har skrivits om vilket ökat kraven på miljökonsekvensbeskrivningarna.

– Sammantaget kan man säga att man därmed höjde ambitionsnivån rejält vilket innebär fler krav för vad som ska bedömas och utredas och det kommer att ta tid innan det finns en rättspraxis som domstolar, myndigheter och verksamhetsutövare känner sig hemma i.

Men det som framförallt orsakar stor osäkerhet just nu är de nya strängare reglerna om miljökvalitetsnormer för vatten som trädde i kraft den 1 januari 2019 och innebär att EU:s ramvattendirektiv om ”icke försämringskrav” implementeras fullt ut i Sverige. De reglerna berör all verksamhet från industrier, gruvor, infrastrukturprojekt till bostadsbyggande.

– Det är mycket stränga regler och bevisbördan ligger på de olika verksamhetsutövarna som på förhand måste bestämma hur den avsedda vattenmiljön ska se ut om tre år. Det säger sig självt att det är en mycket svår och dyr uppgift och lagen tar ingen hänsyn till att det kan handla om till exempel nödvändiga infrastrukturinvesteringar. Kan du inte visa att verksamheten inte försämrar vattenmiljön blir det stopp, säger Pia Pehrson.

Pia Pehrson Foyen

”Uppfattas som oerhört kränkande”

Detta behöver naturligtvis inte vara ett problem men alltför ofta brister det i process och konsekvensanalys. Nicklas Skår är miljöjurist på Svenskt Näringsliv.

– Istället för att anpassa EU-regelverken till den svenska lagstiftningen har man tryckt in de europeiska direktiven ovanpå den. Det har resulterat i att systemen inte korrelerar utan i allt större utsträckning krockar. Det finns också en tendens till att Sverige översätter direktiven hårdare än vad det är tänkt.

Artskyddsförordningen, som är en svensk implementering av EU:s två naturvårdsdirektiv, är ett exempel. Förordningen ska skydda utrotningshotade arter i skog och mark men krockar gång på gång med den grundlagsstadgade äganderätten.

I statistik från Skogsstyrelsen kan man se hur allt fler avverkningar stoppas med hänsyn till artskyddsförordningen vilket betyder att markägarna lämnas utan ersättning. För att försvara sin rätt tvingas markägarna då att stämma staten.

Alldeles nyligen avgjordes ett fall av mark- och miljödomstolen i Östersund där Skogsstyrelsens hade stoppat en avverkning med hänvisning till att fågeln lavskrika fanns i området. Här konstaterade domstolen att Skogsstyrelsen övertolkat artskyddsförordningen och gav markägaren rätt.

Göran Örlander, skogsstrateg på skogsägarföreningen Södra, berättar hur föreningens jurister allt oftare får rycka ut och hjälpa markägare som fått en avverkning stoppad av Skogsstyrelsens tjänstemän. En avverkning som kan ha planerat under en lång tid för att täcka en investering eller ett generationsskifte.

Göran Örlander Södra

– Markägarna uppfattar detta som oerhört kränkande när de förlorar rätten att bruka sin mark, blir utan ersättning och tvingas stämma staten för att försvara sin rätt. De tar oerhört illa vid sig.

Politikernas visioner – praktisk omöjliga

Nicklas Skår pekar också på en utveckling där politikerna i större utsträckning arbetar med visioner. De komplicerade tekniska tolkningarna och avgörandena lämnas över till myndigheterna och tjänstemännen. Han nämner EU:s ramvattendirektiv som ett exempel.

– Det är självklart att vi ska ha rent vatten men vi kan aldrig bortse från mänsklig påverkan. Det system som nu skapats är så tekniskt och komplicerat att inga andra än ett fåtal experter förstår det. Därför har politikerna lämnat över detta till myndigheterna. Konsekvensen har blivit att Sverige har så höga krav att inte ens avloppsreningsverken, som ju ska rena vatten, inte klarar dem och riskerar att nekas tillstånd, säger Nicklas Skår.

Nicklas Skår

När myndigheterna sen växer och blir allt mer specialiserade finns det också en tendens till stuprörstänkande och då kanske man missar andra viktiga samhällsperspektiv.

– Myndigheterna ser bara sin del av prövningen när det handlar om väldigt komplexa frågor som berör väldigt stora verksamheter. Det kan vara lätt att falla tillbaka på den strikta juridiken, säger Kerstin Brinnen.

Århuskonventionen – ”tusentals rättsprocesser mot enskilda”

Även den så kallade Århuskonventionen är ett orosmoment just nu. Sverige undertecknade konventionen 1998 och ratificerade den 2005. Den anger att medborgare och organisationer har rätt att få tillgång till miljöinformation samt möjlighet att påverka och överklaga olika miljöbeslut.

Pia Pehrson uppger att man ser allt fler rättsfall där svenska domstolar hävdar att den svenska inte uppfyller Århuskonventionen. Följden blir att allt fler organisationer och enskilda personer får överklaganderätt på ett sätt som det inte var tänkt.

– Det leder till olika domar, oförutsägbarhet och är väldigt tidskrävande. Sverige borde istället göra ett omtag när det gäller implementeringen av konventionen så att det blir rätt.

Anna Treschow, rättspolitisk expert på LRF Skogsägarna, påpekar att Sverige redan ger stora möjligheter för organisationer och enskilda att ta del av information och beslut från myndigheter, samt att den svenska lagstiftningsprocessen präglas av öppenhet och stora möjligheter till delaktighet.

– Men nu pågår flera processer som förändrar detta system i grunden. Genom en övertolkning av Århuskonventionen kan makten över miljöfrågornas hantering flyttas till tusentals rättsprocesser mot enskilda. Vi på LRF ser på detta med mycket stor oro.

Ann Treschow

Radikala aktivister i förvaltningen

De senaste åren har även flera fall av misstänkt aktivism i myndighetsvärlden uppmärksammats. Personer söker sig till myndigheterna och kan agera inom dess lagliga utrymme.

Jan Olsson är professor vid Örebros Universitet och han forskar kring just detta. I sin forskning har han till exempel visat hur vanligt det är med kommunala tjänstemän som kan klassas som rena miljöaktivister. Av de cirka 700 tillfrågade kommunala tjänstemän som fick svara på ett antal frågor passade 11 procent in under kategorin som utpräglad miljöaktivist. De återfanns i 23 procent av Sveriges kommuner.

– De var de riktigt radikala kan man ju säga, men flera av de andra tjänstemännen fick höga poäng i enkäten, men kvalade inte riktigt in som aktivister. Jag tror att det är rätt naturligt att engagerade människor söker sig till ställen där man tror sig kunna göra skillnad för sin sak, sa Jan Olsson i en tidigare intervju med fPlus.

Per-Erik Lindvall menar att det finns en paradox i det offentligas agerande i det här sammanhanget. Man ger med den ena handen men tar med den andra.

– Det finns något schizofrent i hur staten i viss mån uppmuntrar till att bedriva gruvnäring samtidigt som man i prövningsprocessen skickar in en laguppställning enbart bestående av Naturvårdsverket och Länsstyrelsen. Myndigheter som inte vill att gruvan får tillstånd.

Allt fler målkonflikter hotar

Så hur ser ska den här knuten lösas upp? Nicklas Skår är till viss del pessimistisk.

– Den här utvecklingen leder till att olika samhällsaktörer, från intresseorganisationer och företag, till kommuner och lokalpolitiker måste ägna mer tid och resurser åt att bevaka myndighetsarbete och driva politiska målkonflikter i domstolarna.

Pia Pehrson menar att det behövs ett förtydligande av lagstiftningen, främst miljöbalken, för vilka krav som ska gälla för verksamhetsutövarna och utredningarna. Det behövs även tidsfrister för de olika myndigheterna som agerar i processerna.

– Men jag skulle också vilja se skärpta krav för överklaganderätten och att det tillförs fler resurser till prövningsmyndigheter och domstolar.

– En idé för att snabba upp processerna kan till exempel vara en ny prövningsmyndighet som i ett tidigare skede kan ge tillåtelse till de stora dragen i ett industri- bygg eller energiprojekt, fortsätter hon.

Från gruvnäringen är budskapet solklart.

– Det måste bli bättre för det börjar närma sig en helt ohållbar situation från företagens perspektiv när det kommer till att fatta stora investeringsbeslut eller för att utöka verksamheten, konstaterar Kerstin Brinnen.

Toppnyheter

Välj organisation

Få nyheter från den organisation du väljer